Процедуры налоговых проверок: настоящее и будущее  / В помощь бухгалтеру / Консультации специалистов /
В Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания на тему «Проб-лемы взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов и проект федерального закона “О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, связанных с совершенствованием администрирования налогов и сборов”», в ходе которых были рассмотрены альтернативные законопроекты по упорядочению сложившейся ситуации.
Два законопроекта подготовлены рабочей группой, созданной при Правительстве РФ, в состав которой вошли представители Минфина России, МЭРТ, предпринимательского сообщества, и группой депутатов ГД соответственно. В итоге председатель Комитета ГД по бюджету и налогам Ю. Васильев отметил, что “ни один из этих законопроектов не решает полностью задач совершенствования налогового администрирования, и законопроект, принятый в первом чтении, нуждается в существенной доработке”.
Авторы правительственного законопроекта ставили цель:
• обеспечить гарантированную защиту законных прав и интересов налогоплательщиков;
• облегчить бремя исполнения налогового законодательства;
• дать налогоплательщикам возможность на любом уровне защищать свои права.
Таким образом, законопроект должен упростить систему эффективного налогового контроля, поэтому основное внимание в нем уделено улучшению налогового администрирования в части налоговых проверок – камеральных, выездных и повторных. Заместитель Министра финансов РФ С. Шаталов отметил, что расширяются функции камеральных проверок. Теперь помимо проверки правильности заполнения налоговой декларации и арифметики будут анализироваться и другие позиции, в частности соответствие данных, представленных налогоплательщиком, данным, представленным им в предыдущие налоговые периоды (имеются ли отклонения, и насколько они существенны).
В задачу авторов законопроекта входило определение переченя документов, которые налоговые органы вправе затребовать в ходе камеральной проверки. Такие документы делятся на три типа:
• общие декларации и расчеты, представляемые вместе с налоговой декларацией;
• документы по предоставлению льгот по налогам;
• документы по налогу на добычу полезных ископаемых.
По словам законодателей, формирование конечного (закрытого) списка документов двух последних типов – отдельная задача. Их перечень определит приказ Минфина России, и именно им при проведении проверок будут руковод-ствоваться налоговые органы.
В законопроекте прописана процедура последовательного продления налоговой службой сроков проведения проверки, причем при принятии следующего решения уровень ответственного лица каждый раз повышается, вплоть до руководителя налогового органа.
Законопроект ограничивает проведение повторных проверок. Уровень принятия решения на их проведение существенно повышен, равно как и ответственность налоговых органов.
Повторные проверки возможны в двух случаях:
• при реорганизации (ликвидации) предприятия;
• для контроля работы нижестоящих налоговых органов.
Разработанный депутатами Госдумы РФ альтернативный законопроект предлагает четко разграничить компетенцию федеральных, региональных и муниципальных властей по установлению и изменению налогов. Им декларируется, что инструкции, приказы и аналогичные документы, издаваемые налоговыми органами, не являются обязательными для налогоплательщиков.
Законопроект разграничивает понятия налога и налоговой санкции; обязывает налоговые органы представлять налогоплательщику не только акт налоговой проверки, но и документы, составленные в рамках проводимой налоговой проверки; предусматривает приостановку взыскания финансовых средств, если налогоплательщик обжалует вынесенное решение в суде.
Если при проведении камеральной проверки обнаружена допущенная налогоплательщиком ошибка в декларации, которая не привела к изменению суммы уплаченного налога, то задействуется механизм исправления отчетности без доначисления недоимки.
Для дополнительной защиты налогоплательщика доступ должностных лиц налоговых органов на территорию предприятия-налогоплательщика разрешается только в рамках выездной налоговой проверки.
Законодатели предложили, чтобы каждому праву налогоплательщика соответствовали обязанности налоговых органов и ответственность конкретного сотрудника налогового органа. Для этого необходимо одновременно внести изменения в НК РФ и в Закон о налоговых органах. Заместитель председателя комитета ГД по бюджету и налогам А. Макаров отметил, что особенно важным является ограничение срока налоговой проверки.
По-прежнему сохраняется проблема в отношении проведения встречных проверок. При повторной проверке проверяется работа нижестоящих налоговых органов. Неясно, почему за это отвечает налогоплательщик. По словам А. Макарова, все, перечисленное в законопроекте, нуждается в серьезной дополнительной регламентации. Главное – добиться, чтобы действия налоговых органов в отношении налогоплательщика проходили в рамках закона.
И.П. Тихомирова,
адвокат
Камеральная проверка проводится на основе налоговых деклараций и документов, которые представляются налогоплательщиком и служат основанием исчисления и уплаты налога. Однако налоговый орган может использовать и другие документы о деятельности налогоплательщиков:
• информацию контрагентов налогоплательщика, полученную в ходе встречных проверок;
• данные правоохранительных органов.
Камеральная проверка проводится уполномоченными должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями. Специального решения руководителя налогового органа для проведения камеральной проверки не требуется.
Камеральная налоговая проверка проводится по местонахождению налогового органа на основе представленных налогоплательщиком налоговых деклараций и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа (ч. 1 и 2 ст. 88 НК РФ).
ТРЕБОВАНИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ
НК РФ предоставляет налоговым органам право истребования документов в рамках камеральных проверок (п. 1 ст. 93 и п. 4 ст. 88 НК РФ). В соответствии со ст. 93 и п. 5 ст. 94 НК РФ истребуемые у проверяемого налогоплательщика документы представляются в виде заверенных должным образом копий. В случае их непредставления (отказа от представления) должностное лицо производит выемку соответствующих документов, за строгим исключением тех, которые не имеют отношения к предмету налоговой проверки. При этом между налогоплательщиком и налоговым органом нередко возникают спорные ситуации, связанные с неоднозначной трактовкой некоторых положений Налогового кодекса РФ. Рассмотрим данный вопрос подробнее.
В соответствии с п. 1 ст. 93 НК РФ должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) документы, необходимые для проверки. Такое требование должно содержать наименование и вид необходимых для проверки документов. Требование подписывается должностным лицом налогового органа, проводящего проверку, и вручается налогоплательщику под расписку с указанием даты вручения или отсылается по почте на адрес организации. Требование считается полученным по истечении 6 дней с момента отправки.
Статья 93 НК РФ не обязывает налогоплательщика представлять документы по устному запросу налогового органа, и налогоплательщик вправе самостоятельно определить, отвечать или нет на устные требования работников налоговой инспекции. Конечно, инспекторы не смогут впоследствии аргументированно доказать, существовало ли вообще подобное устное требование. Тем не менее вряд ли стоит без особой необходимости портить отношения с работниками налоговой инспекции: документы можно отправить и без их письменного запроса, обязательно указав в сопроводительном письме: “Бумаги представлены по заявленному устному требованию работников налоговых органов”.
Как правило, налоговый орган запрашивает дополнительные документы в следующих случаях:
• при несоответствии показателей налоговой декларации текущего периода аналогичным показателям предшествующих налоговых периодов;
• при несоответствии показателей проверяемой декларации показателям деклараций по другим налогам.
Кроме того, такие документы, как правило, истребуют при заявлении значительных налоговых вычетов по НДС. Объем этих документов законодательством строго не определен. Не названы и критерии, по которым те или иные документы относятся к подтверждающим правильность исчисления и своевременность уплаты налогов. Это позволяет налоговым инспекторам злоупотреблять своими полномочиями.
НК РФ не обязывает налогоплательщика представлять лицензии, сертификаты, переписку с контрагентами и другие документы, не содержащие сведений, на основании которых производятся исчисление и уплата налогов. Внимательное чтение ст. 23 (подп. 4 п. 1), 54 и 88 НК РФ позволяет сделать вывод о том, что цель камеральной проверки – контроль правильности заполнения налоговых форм, соответствия данных налоговых деклараций регистрам бухгалтерского учета. Подтверждающие это документы и являются предметом камеральной проверки. (Для сравнения: в ходе выездных налоговых проверок должны проверяться первичные документы.) Требование о представлении иных документов, не имеющих прямого отношения к цели проверки, нарушает конституционные права налогоплательщика (постановление ФАС Уральского округа от 17.11.03 № Ф09-3840/03-АК).
Хочется обратить внимание бухгалтеров на такую особенность: на основании
ст. 23, 31, 88, 93 НК РФ можно сделать вывод о том, что документы, требуемые к представлению инспектором в ходе камеральной проверки, должны соответствовать ряду параметров.
• Обязательное наличие этих документов у налогоплательщика предусмотрено законодательством.
• Документы связаны с исчислением и уплатой только тех налогов, которые являются предметом камеральной проверки (в частности, закон не позволяет требовать документы за период, более длительный, чем охваченный камеральной проверкой, а также бумаги по хозяйственной деятельности налогоплательщика, не имеющей прямого отношения к данной проверке).
• Требуемые к представлению документы должны иметь прямое отношение к обнаруженным в декларациях ошибкам (если ошибок и противоречий в проверяемой отчетности не выявлено, у инспекторов нет оснований требовать первичные документы).
Бухгалтерам необходимо помнить, что проверять все первичные документы можно только в рамках выездных, а не камеральных проверок (постановление ФАС Уральского округа от 17.03.04 № Ф09-939/04-АК). Истребование всех первичных документов в порядке ст. 93 НК РФ превращает камеральные проверки в выездные. Таким образом, камеральная проверка состоит в выявлении ошибок, допущенных при заполнении налоговых деклараций, противоречии между сведениями, содержащимися в представленных документах, т. е. она является счетной проверкой представленных документов, которая должна проводиться адекватными методами и не подменять собой выездную проверку.
В соответствии с п. 1 ст. 126 НК РФ непредставление налогоплательщиком в установленный срок в налоговые органы документов и других сведений, предусмотренных НК РФ и иными актами законодательства о налогах и сборах, влечет взыскание штрафа в размере 50 руб. за каждый непредставленный документ. Но для применения ответственности за указанное правонарушение необходимо, чтобы в требовании были названы конкретные документы, находящиеся у налогоплательщика.
Иногда организация просто физически не может исполнить требование в установленный срок из-за большого объема документации. Для того чтобы избежать ответственности по ст. 126 НК РФ, необходимо направить в налоговый орган извещение о невозможности своевременного представления запрашиваемых документов и попросить отсрочку. Даже если документы не представлены в срок без уважительной причины, не стоит торопиться платить штраф. Инспекция сама будет вынуждена подать в суд, который может вынести решение в пользу налогоплательщика. Запомните, что статья 126 НК РФ предусматривает штраф за непредставление конкретных документов, четко названных в запросе (постановление ФАС Уральского округа от 17.03.04 № Ф09-939/04-АК).
СРОКИ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРКИ
Срок проведения камеральной проверки – 3 месяца со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога (если законодательством о налогах и сборах не предусмотрены иные сроки). Единственное исключение касается налоговой декларации по НДС по нулевой ставке. В этом случае проверка проводится в течение 3 месяцев с момента представления налоговой декларации и комплекта документов, предусмотренных ст. 165 НК РФ.
Представление дополнительных сведений и документов не влияет на срок проведения камеральной проверки, однако на практике часто приходится сталкиваться с мнением налоговых инспекторов о том, что срок проверки отсчитывается со дня представления налогоплательщиком последнего документа. Обратите внимание: если налоговые органы вынесут решение позже трехмесячного периода, то суд не освободит предприятие от ответственности, но в этом случае судьи уже не станут принимать к рассмотрению те документы, которые налоговики собрали за пределами трехмесячного срока.
ВСТРЕЧНАЯ ПРОВЕРКА
В соответствии со ст. 87 НК РФ, если при проведении камеральных и выездных проверок у налоговых органов возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика (плательщика сбора), связанной с иными лицами, налоговый орган может истребовать у этих лиц документы, относящиеся к деятельности проверяемого. В данном случае мы имеем дело со встречной проверкой, которая проводится путем истребования соответствующих документов. В практике разрешения спорных вопросов, связанных с проведением встречных проверок, арбитражные суды указывают, что налоговый орган имеет право истребовать только те документы, которые относятся
к финансово-хозяйственной деятельности проверяемого налогоплательщика. Несоблюдение этого требования может повлечь недействительность результатов встречной проверки.
О выявленных в ходе проверки ошибках при заполнении документов или противоречиях между содержащимися в представленных документах сведениями сообщается налогоплательщику с одновременным предъявлением требования внести соответствующие исправления в установленный срок (ст. 88 НК РФ).
Обнаружив при камеральной проверке ошибки в исчислении налога, сотрудник налогового органа составляет докладную записку на имя руководителя налогового органа. В ней излагаются установленные в ходе проверки доказательства совершенного налогового правонарушения. Если докладная записка содержит предложение о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля, то в ней обязательно должно быть указано:
• какие именно мероприятия необходимо провести;
• чем вызвана необходимость их проведения.
Обращаем внимание налогоплательщиков на то, что НК РФ не обязывает составлять акты камеральных налоговых проверок.
Если выявленные в ходе проверки нарушения касаются математических ошибок, то сотрудник налоговых органов должен уведомить об этом организацию. Обычно это делает инспектор, курирующий налогоплательщика. Но если, например, при камеральной проверке нулевой ставки по НДС правомерность применения данной ставки не подтверждена нужными документами, ИФНС вправе вынести решение о привлечении налогоплательщика к ответственности без предупреждения. Такое решение и будет считаться уведомлением о выявленных нарушениях.
Копия решения налогового органа вручается налогоплательщику либо его представителю под расписку или передается иным способом, свидетельствующим о дате получения налогоплательщиком (его представителем). Если невозможно вручить решение указанными способами, его отправляют по почте заказным письмом и считают полученным по истечении 6 дней после отправки.
На основании положений ст. 101 НК РФ можно сделать вывод о том, что у налогоплательщика есть право присутствовать при рассмотрении материалов любой налоговой проверки, а также давать письменные объяснения и возражения. Более того: налоговый орган обязан заранее известить налогоплательщика о времени и месте рассмотрения материалов. Суды неоднократно констатировали, что в соответствии с п. 6 ст. 101 НК РФ несоблюдение должностными лицами налоговых органов указанной процедуры является существенным нарушением прав налогоплательщика и влечет отмену решения инспекции (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 09.09.04 № А19-7189/04-24-Ф02-3627/04-С1).
/"Справочник руководителя малого предприятия", 2006/ |
|
