ОПТИМИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ И КОНТРОЛЯ
РЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ.
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
РЕКОМЕНДАЦИИ
МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ РФ
31 декабря 1999 г.
N 99/197
(Д)
УТВЕРЖДАЮ
Первый заместитель
Министра здравоохранения
Российской Федерации
А.И.ВЯЛКОВ
31 декабря 1999 года
АННОТАЦИЯ
В Методических рекомендациях представлено научное обоснование
системного подхода к совершенствованию организации процесса
подготовки, принятия и контроля реализации управленческих решений на
региональном уровне управления здравоохранением, предложена
классификация управленческих решений, принимаемых на уровне
департаментов здравоохранения, показана этапность и характерные
особенности прохождения решений по стадиям управленческого цикла в
соответствии с современными технологическими требованиями,
предъявляемыми к организации управления, приведены конкретные примеры
научного решения проблем управления в отдельных субъектах Российской
Федерации.
Методические рекомендации предназначены для использования в
органах управления здравоохранением, на курсах повышения квалификации
руководящего состава, а также организаторами здравоохранения в
повседневной работе.
Методические рекомендации подготовлены в ЦНИИ организации и
информатизации здравоохранения Минздрава России.
Авторы:
В.И. Стародубов, Ю.В. Михайлова, Т.А. Сибурина, Р.А. Хальфин,
В.К. Попович, Г.Н. Барскова, М.Г. Шестаков, О.П. Иванов, Н.В. Ножкина.
ВВЕДЕНИЕ
Одна из реальных возможностей повышения эффективности и качества
медицинского обслуживания населения заложена в сфере управления
системой здравоохранения. Возрастание роли стратегического управления
здравоохранением требует научного подхода к решению организационных
проблем работы управленческого персонала.
Подавляющее большинство принимаемых решений готовится без учета
современных технологий организации управленческого цикла, в результате
отсутствуют четко разработанные планы их реализации и системы
контроля.
Повышение сложности и масштабности задач, стоящих перед системой
здравоохранения, требует введения последовательно и неуклонно
осуществляемой системы мер в области организационных форм управления
отраслью, рационализации технологии управленческого цикла,
совершенствования стиля и методов управленческой деятельности.
Основным продуктом управленческой деятельности являются
управленческие решения, анализ состава которых позволяет объективно
оценить организацию процесса управления, виды управленческой
деятельности на различных уровнях, характер горизонтального
взаимодействия, обосновать организационную структуру управления,
распределение функций по уровням и звеньям, дать предложения по
организации работы управленческого персонала, его численности и
составу.
Основные понятия, характеризующие управление здравоохранением,
используемые в исследовании:
Управление с точки зрения содержания - действие, направленное на
достижение целей определенной системой.
Теория научного управления предусматривает следующие основные
части: содержание, технология, функции, методы, принципы, структура,
связи, результат.
Управление здравоохранением включает в качестве составных частей:
- управление деятельностью объектов (учреждений и служб
здравоохранения);
- организацию деятельности органов управления;
- организацию процесса управления;
- организацию управления персоналом;
- организацию труда руководителя;
- организацию развития системы управления;
- формирование и развитие внутриотраслевых и межотраслевых
связей.
Управленческое решение - это результат анализа, прогнозирования,
оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из
множества вариантов достижения конкретной цели.
Другое определение управленческого решения акцентирует внимание
на том, что это творческий акт руководителя по выработке оптимального
комплекса действий для решения имеющейся проблемы. Решение является
основной формой и специфическим продуктом управленческого труда. Одним
из перспективных направлений совершенствования управления
здравоохранением на современном этапе становится разработка
организационных механизмов, в центре которых стоит процесс выработки
управленческих решений.
Возглавляет разработку управленческого решения лицо (или орган
управления), принимающее решение. Как правило, функции принятия
решений по вопросам развития, стратегического планирования и текущего,
оперативного управления разделены между первым и вторым лицами,
осуществляющими управление.
Содержание процесса выработки управленческого решения
представлено на схеме (рис. 1).
---------------------------------------------------------------------------------
| Критерий Цель Ограничения |
| --------------------- -------------------- -------------------- |
| |Показатель качества| |Предупреждение или| |Ресурсные, | |
| | использования | | ликвидация | |нормативные, | |
| | ресурсов | | отклонений от | |планово- | |
| | | |заданной программы| |директивные и др. | |
| --------------------- -------------------- -------------------- |
| | | | |
| -------------------------------|---------------------------- |
| Вход Процесс | |
| ------------------ \/ |
| |----------------| -------------------------------------- |
| ||Базовая || |Этапы процесса принятия решения: | |
| ||информация: || |1) выявление управленческой проблемы| |
| ||1) модель || |или задачи; | |
| ||управляемого || |2) предварительная постановка цели; | |
| ||объекта || |3) сбор необходимой информации; | |
| ||2) календарные||>|4) анализ информации; | |
| ||планы || |5) определение исходных | |
| ||3) контрольные|| |характеристик проблемы с учетом | |
| ||цифры || |накладывания ограничений; | |
| ||4) нормативно-|| |6) уточнение цели и критерия | |
| ||справочная || |управления, окончательная их | |
| ||информация || |формулировка; | Выход |
| |----------------| |7) обоснование и построение | ---------------- |
| | | |формализованной модели проблемной | |Управленческое| |
| |----------------| |ситуации; |->| решение | |
| ||Оперативная || |8) разработка альтернативных | | | |
| ||информация: || |вариантов решения проблемы; | ---------------- |
| ||1) оперативная|| |9) выбор метода решения; | | |
| ||информация от || |10) экономическое обоснование | | |
| ||вышестоящих || |выбранного решения; | | |
| ||организаций || |11) согласование решения с органами | | |
| ||2) изменения ||>|управления и исполнителями; | | |
| ||базовой || |12) окончательное оформление и | | |
| ||информации || |утверждение решения; | | |
| ||3) информация || |13) организация выполнения решения; | | |
| ->||о выполнении || |14) контроль выполнения решения; | | |
| | ||плановых || |15) стимулирование повышения | | |
| | ||заданий || |качества работ, экономии ресурсов и | | |
| | ||4) информация || |соблюдения сроков; | | |
| | ||о выполнении || |16) установление обратной связи с | | |
| | ||предыдущих || |лицом, принимающим решение, и, при | | |
| | |----------------| |необходимости, корректировка цели и | | |
| | ------------------ |задач. | | |
| | -------------------------------------- | |
| | /\ /\ | |
| | ---------------+------------- | | |
| | |Технические средства управ-| | | |
| | |ления, модели, методы | | \/ |
| | ----------------------------- | ------------- |
| | /\ | |Контроль за| |
| ------------------------------------------+--------------+----+исполнением| |
| ------------- |
---------------------------------------------------------------------------------
Рис. 1.
Укрупненная схема выработки управленческих решений
Основные условия обеспечения высокого качества и эффективности
управленческого решения:
- применение к разработке управленческого решения научных
подходов;
- изучение влияния экономических законов на эффективность
управленческого решения;
- обеспечение лица, принимающего решение, качественной
информацией, характеризующей параметры "выхода", "входа", "внешней
среды" и процесса системы разработки решения;
- применение методов функционально-стоимостного анализа,
прогнозирования, моделирования и экономического обоснования каждого
решения;
- структуризация проблемы и построение дерева целей;
- обеспечение сопоставимости (сравнимости) вариантов решения;
- обеспечение многовариантности решений;
- правовая обоснованность принимаемого решения;
- автоматизация процесса сбора и обработки информации, процесса
разработки и реализации решений;
- разработка и функционирование системы ответственности и
мотивации качественного и эффективного решения;
- наличие механизма реализации решения.
Выполнить перечисленные условия повышения качества и
эффективности управленческого решения довольно трудно и это дорого
стоит. Речь о выполнении полного объема перечисленных условий может
идти только для управленческих решений, определяющих развитие системы.
Описание метода
В Методических рекомендациях представлена методология,
современные технологии, методы и приемы организации основных этапов
управленческого цикла, апробированные в отдельных субъектах Российской
Федерации, а также структура принимаемых управленческих решений,
показаны резервы в организации процесса управления, выделены типовые
ситуации, требующие утверждения организационно-технологических
стандартов с целью освобождения от рутинной работы первых лиц,
повышения их активности в решении стратегических проблем.
Эффективность использования теории принятия управленческих
решений позволила органам регионального управления успешно решать
задачи реформирования здравоохранения по целому комплексу проблем,
совершенствовать организацию процесса управления, повышать качество
принимаемых решений. Изложенные принципы использовались при проведении
научных работ в области оптимизации управления в Республике Коми (Н.Н.
Альтман, Ю.Н. Канев), Свердловской области (Р.А. Хальфин), г.
Норильске (О.П. Иванов) и др.
СОСТАВ И СТРУКТУРА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Классификация управленческих решений
Направленность управленческой деятельности департаментов
здравоохранения оценивалась на основании анализа исходящих приказов
как наиболее представленного в количественном отношении вида
управленческих решений. В качестве основных классификационных
параметров были выбраны следующие:
- значимость принимаемых решений: выделялись приказы
определяющего, концептуального характера и приказы, направленные на
решение частных управленческих вопросов;
- степень активности участников процесса управления: приказы
группировались в зависимости от того, кто выступал инициатором
управленческой разработки, являлся ли данный приказ реагированием на
соответствующее указание вышестоящих органов управления или
инициатором принятия решения был непосредственно департамент
здравоохранения;
- содержательный аспект управленческого решения (приказы
организационно - распорядительные, лечебно-профилактические,
административно - хозяйственные, санитарно-эпидемиологические, по
работе с кадрами);
- временной фактор, сопряженный с целеполаганием (приказы
стратегические (договорные), тактические (годовые), текущие
(оперативные), рутинные (периодические));
- уровень коллегиальности при организации разработки (решения,
принятые коллегиально или единолично руководителем департамента
здравоохранения).
Всего было проанализировано 2111 приказов. Структура приказов в
соответствии с классификацией управленческих решений представлена в
табл. 1.
Таблица 1
СТРУКТУРА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ (ПРИКАЗОВ)
ОБЛАСТНЫХ ДЕПАРТАМЕНТОВ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
--------------------------------------------------------------------------------
| Классификационные | Виды решений | Количество |
| признаки | |-------------------|
| | | абс. | % |
|-------------------|--------------------------------------|---------|---------|
|По значимости |1. Определяющие |71 |3,4 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |2. По частным вопросам |2040 |96,6 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Итого |2111 |100 |
|-------------------|--------------------------------------|---------|---------|
|По степени |1. Инициативные |1902 |90,1 |
|активности |--------------------------------------|---------|---------|
|участников |2. Во исполнение указания вышестоящих |209 |9,9 |
|процесса управления|органов управления | | |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Итого |2111 |100 |
|-------------------|--------------------------------------|---------|---------|
|По содержанию |Организационно-распорядительные |652 |30,9 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Лечебно-профилактические |438 |20,7 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Административно-хозяйственные |405 |19,3 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Санитарно-эпидемиологические |134 |6,3 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |По работе с кадрами |482 |22,8 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Итого |2111 |100 |
|-------------------|--------------------------------------|---------|---------|
|По времени |Стратегические (долгосрочные) |19 |0,9 |
|исполнения |--------------------------------------|---------|---------|
| |Тактические (годовые) |128 |6,1 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Текущие (оперативные) |388 |18,4 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Рутинные (периодические) |1576 |74,6 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Итого |2111 |100 |
|-------------------|--------------------------------------|---------|---------|
|По организации |Коллегиальные |147 |7,0 |
|разработки |--------------------------------------|---------|---------|
| |Единоличные |1964 |93,0 |
| |--------------------------------------|---------|---------|
| |Итого |2111 |100 |
--------------------------------------------------------------------------------
Прослеживаются общие тенденции в регламентирующей деятельности
органов управления. Массив приказов, изданных департаментами
здравоохранения центральных областей России за трехлетний период,
имеет схожие количественные показатели. Принятые решения направлены,
как правило, на систему здравоохранения в целом или ее отдельные
подсистемы, соответствуя при этом общим концептуальным направлениям
развития территориального здравоохранения. Существенно преобладают
решения по частным вопросам, доля которых превысила 96%. Объем
наиболее значимых определяющих решений составил в среднем 3,4%.
Принятие большинства приказов обусловлено необходимостью решения
оперативных (текущих) вопросов и реагирования на периодически
возникающие типичные ситуации, в том числе связанные с определенными
сезонами года (заболеваемость гриппом, расход топлива, оказание
содействия работе военно-призывных комиссий и т.д.).
По параметру организации разработки преобладают приказы, принятые
единолично руководителем департамента здравоохранения (более 90%).
Коллегиальные решения составили 7%. Среди согласованных приказов
наиболее часто встречаются решения, выработанные совместно с центром
Госсанэпиднадзора, фармкомитетом, Фондом обязательного медицинского
страхования, департаментом образования, подразделениями гражданской
обороны и МЧС.
Сопоставление массивов приказов по критерию содержательности
указывает на схожесть проблематики принимаемых департаментами
управленческих решений. Наиболее представительными являются группы
приказов организационно-распорядительного характера, решения,
отражающие лечебно-профилактическую деятельность органов
территориального здравоохранения и состояние работы с кадрами, приказы
административно-хозяйственной направленности. С определенной
периодичностью отслеживается санитарно-эпидемиологическая ситуация на
территориях.
Под постоянным контролем органов управления здравоохранением
находятся вопросы оказания специализированной помощи, проблемы,
связанные с охраной материнства и детства. Много внимания уделяется
функционированию центров медицины катастроф и соответствующих
подразделений гражданской обороны. Регулярно издаются приказы,
касающиеся организации медицинского обслуживания отдельных
контингентов.
Проблемы стационарной и особенно амбулаторно-поликлинической
помощи постепенно отошли на второй план, составив проблематику одной
десятой части управленческих решений. Значителен удельный вес приказов
по финансовым вопросам, в том числе касающимся рационального
использования финансовых средств.
Кадровые решения, являющиеся наиболее приоритетными практически
для всех департаментов здравоохранения, связаны в основном с вопросами
повышения квалификации, проблемами использования и расстановки кадров.
В структуре приказов очень высока доля типовых решений по
организации и проведению различных совещаний, конференций, семинаров.
Подобные организационно-распорядительные решения, наряду с
большинством административно-хозяйственных приказов, представляют
собой управленческие решения, классифицируемые как рутинные, имеющие
достаточно четкую и заранее предписанную регламентацию их принятия,
оформления и доведения до исполнителей. Доля рутинных решений в
массиве приказов составила в среднем 74,6%, значительно превысив при
этом объемы текущих, тактических и особенно стратегических решений. За
анализируемый период принято немногим более 6% тактических решений и
менее 1% решений стратегических. Отличительной чертой деятельности
департаментов здравоохранения является оперативное реагирование на
жалобы населения, осуществление конкретных управляющих воздействий по
результатам различных проверок и ревизий. На долю текущих
управленческих решений приходится в среднем 18,4% приказов. По
результатам проведенного исследования лишь малая часть управленческих
решений содержит четкие планы и программы реализации намеченных
мероприятий, конкретные сроки исполнения и формы доведения решения до
исполнителей. Недостаточное использование текущего контроля выполнения
решения на фоне абсолютного преобладания контроля итогового ведет к
возрастанию доли вносимых корректировок. Перегруженность высшего
управляющего звена работой, связанной с решением текущих и рутинных
вопросов, создает дополнительные трудности для концентрации усилий на
приоритетных направлениях развития здравоохранения.
Типизация управленческих ситуаций
Результаты проведенного анализа состава управленческих решений
позволили выявить группу типовых решений, на долю которых приходится
более 20% всех принятых приказов. В эту группу вошли однотипные
приказы, издаваемые каждый год или несколько раз в течение года.
Особенностью этой группы управленческих решений является наличие
часто повторяющихся ситуаций, идентичный процесс подготовки, принятия,
организации и контроля их выполнения.
По характеру эти решения, в основном, относятся к группе
оперативных. В настоящее время все эти решения принимаются на уровне
первого руководителя. С целью высвобождения высшего звена управления
от принятия и контроля выполнения оперативных типичных решений
проведен их анализ и группировка, определен наиболее оптимальный
уровень, сосредоточивший весь процесс подготовки, принятия,
организации и контроля выполнения. Делегирование полномочий по
принятию решений позволяет повысить оперативность их выполнения и дает
возможность более высокому уровню управления осуществлять только
контроль за качеством и эффективностью работы исполнителей.
Таким образом, роль руководителя сводится к утверждению процедуры
принятия типичных решений и официальной передаче полномочий по их
подготовке, принятию и контролю соответствующим ответственным лицам.
ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Этап подготовки решения
Логика анализа процесса принятия управленческих решений
определена общепринятой структурой управленческого цикла. Количество
этапов, их последовательность, объем выполняемых работ и
продолжительность каждого из них определяются видом и значимостью
принимаемого решения.
В системе управления здравоохранением области на долю решений,
проходящих полный цикл "подготовка - реализация", приходится в среднем
около 34%. Для большинства решений наиболее часто исключались этапы:
определение целей и задач, выбор варианта решения, анализ
эффективности выполнения решения.
Причины принятия решений. В ходе анализа управленческой
деятельности выделяется восемь основных причин (ситуаций),
обусловивших принятие управленческих решений (табл. 3). Среди них
только одна отражает стратегическое направление управления - это
возникновение нового состояния управляемой системы. Эта причина
обусловливает принятие 4,6% всех управленческих решений. Ситуации,
требующие усиления регулирующей роли органа управления, обусловлены 1
и 6 причинами, на долю которых в сумме приходится 33%.
Таблица 3
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ ПО ПРИЧИНАМ,
ОБУСЛОВИВШИМ НЕОБХОДИМОСТЬ ИХ ПРИНЯТИЯ (%)
----------------------------------------------------------------------
| N | Наименование причин | Всего |
|п/п| | |
|---|------------------------------------------------------|---------|
|1 | Возникновение нового в состоянии управляемой | 4,6 |
| | подсистемы | |
|---|------------------------------------------------------|---------|
|2 | Отклонение в функционировании управляемой подсистемы | 24,9 |
|---|------------------------------------------------------|---------|
|3 | Истечение срока действия предыдущего решения | 10,2 |
|---|------------------------------------------------------|---------|
|4 | Необходимость коррекции ранее принятого решения | 19,7 |
|---|------------------------------------------------------|---------|
|5 | Невыполнение предшествующего решения из-за | 9,0 |
| | недостаточной ответственности исполнителей | |
|---|------------------------------------------------------|---------|
|6 | Контроль деятельности учреждений и подразделений | 8,4 |
| | здравоохранения | |
|---|------------------------------------------------------|---------|
|7 | Организация и проведение мероприятий (медицинское | 12,4 |
| | обслуживание призывников, делегатов и прочие) | |
|---|------------------------------------------------------|---------|
|8 | Необходимость решения текущих вопросов | 11,0 |
----------------------------------------------------------------------
Возникновение вопросов, требующих оперативного решения,
составляет следующую группу причин (7 - 8), обусловивших принятие
23,4% управленческих решений.
В последнюю группу управленческих ситуаций, обусловивших принятие
38,9% решений, вошли причины, отражающие качественные стороны процесса
подготовки и принятия управленческих решений. Среди этой группы
наибольшее число (19,7%) решений было принято с целью корректировки
ранее принятых решений, в связи с истечением срока действия
предыдущего решения (10,2%), невыполнением решений (9,0%).
Информационное обеспечение. При подготовке 53,4% управленческих
решений в качестве основного источника информации использовались
приказы, распоряжения, планы и т.д. вышестоящих органов управления.
Каждое четвертое решение разрабатывалось на основе собственных
материалов отдела здравоохранения и еще 18,7% решений - на основе
информации, специально запрашиваемой из других ведомств и служб.
Несмотря на то, что из общего объема решений только 22,3% подготовлены
на основе собственной информации, место ее в системе информационного
обеспечения управленческого цикла значительно, так как качество и
своевременность поступления этой информации в значительной степени
определяет результат принимаемых решений. Роль собственной информации
наиболее значима при подготовке решений коллегий (87,2% из них
разрабатывается на основе информации, полученной из территорий области
и учреждений здравоохранения). Широко используется собственная
информация для разработки различных планов. Каждое четвертое
распоряжение и указание также готовится на основании собственной
информации.
Анализ информации из собственных источников системы
здравоохранения показал, что эта информация содержит данные о
состоянии и результатах деятельности подведомственных служб и
учреждений, возможностях системы здравоохранения, ее функционировании
и т.п.
Собственная информация в ходе анализа разделена на три основные
вида в зависимости от источников ее получения. Основными источниками
для подготовки 56 из каждых 100 решений рассматриваемой группы
послужили результаты проверок деятельности подведомственных служб и
учреждений, контроль выполнения плановых заданий и ранее принятых
решений, а также материалы отчетов, конъюнктурных обзоров, сообщений,
оперативных совещаний. В 23,6% случаев использовались материалы
коллегий, конференций, активов, совещаний и т.п. Для подготовки 20,2%
решений информация поступала по специальному запросу. В то же время на
этом уровне управления здравоохранением практически отсутствовала
информация, которая могла быть получена в результате проведения
специальных исследований.
Одновременно следует отметить, что для принятия решений всегда
требуются определенные нормативные, правовые, научно-медицинские и
другие материалы и инструктивно-методические указания, иными словами,
этап подготовки решений должен быть организован и обеспечен с учетом
существующих законоположений. Доля решений, требующих обеспечения
информацией правового плана, составила 23,7% от общего числа принятых
решений.
Таким образом, отсутствие четко разработанной системы
информационного обеспечения обусловливает использование большого
количества разноплановой информации, запрашиваемой из различных
источников, что, безусловно, сказывается на качестве процесса
подготовки управленческих решений.
Разработка решений. Ведущая роль в разработке решений отводится
главным штатным специалистам. Они участвовали в подготовке 57,2%
решений. По сравнению с ними доля участия каждого из остальных
исполнителей незначительна и колеблется от 4,5 до 10,0%.
Проведенный анализ соотношения функций основных и вспомогательных
участников разработки решений свидетельствует об отсутствии четкого
разграничения их между исполнителями и о необходимости пересмотра.
Целесообразность более широкого использования вспомогательных
исполнителей для сбора и поиска недостающей информации и разработки
плана реализации решений обосновывает необходимость привлечения
руководителей низовых уровней управления, являющихся базой получения
основной информации и реализующих разрабатываемые решения.
Оформление решения. Управленческое решение, обеспечивающее
воздействие управляющего органа на управляемую систему, требует
выполнения строгих правил оформления. В настоящее время подавляющее
большинство приказов оформляется в произвольной, достаточно
расплывчатой форме. В частности, наличие четко сформулированных целей
и задач отмечено только в 3 - 5% проанализированных приказов. От 2,6
до 4,1% приказов содержат указания на критерии контроля, при этом
контроль предполагается, как правило, итоговый. Наличие планов,
программ реализации намеченных мероприятий, конкретных сроков
исполнения характерно лишь для десятой части управленческих решений
(текущих), связанных в основном с организационно-методической
деятельностью и санэпиднадзором.
В абсолютном большинстве решений отсутствует указание на
конкретные формы доведения решения до исполнителей. Среди
немногочисленных согласованных решений преобладает внешнее
согласование. К положительным сторонам оформления приказов можно
отнести указание на ответственных исполнителей и контролирующих лиц.
Критерию адресности отвечает свыше 92% всех проанализированных
приказов.
Порядок контроля выполнения принятых решений является наиболее
слабым звеном в оформлении. В этом отношении среди всех решений в
более выгодном положении находятся решения коллегии и планы, приказы.
Однако даже по этим видам решений показатель указания контролирующих
лиц и контрольных сроков нельзя считать достаточным. Оперативные же
решения практически не содержат данной информации.
Таким образом, оценка этапа подготовки управленческого решения по
всем изучаемым параметрам свидетельствует о неразработанности
принципов организации первого этапа управленческого цикла,
несоответствии его современным требованиям и содержит ряд дефектов,
которые не могут впоследствии не отразиться на эффективности
управления.
Этап принятия управленческого решения
Этап принятия управленческого решения считается наиболее сложным
и самым ответственным периодом управленческого цикла. Обычно качество
этого этапа оценивается составом методов, используемых при оценке
альтернатив решения и окончательном выборе наиболее оптимального.
Уровень организации управленческой деятельности определяет наиболее
несовершенный метод принятия решений, основанный только на личном
опыте руководителей, житейском опыте и здравом смысле. Недостаточное
развитие электронно-вычислительной техники не позволяет использовать
формальные методы (математического моделирования, исследования
операций, экономико-математических методов и т.д.). В настоящее время
не выделены задачи, формализация которых возможна. Неформальные методы
выработки и обоснования решений (такие как методы экспертных оценок,
метод "сценария решения проблемы") не нашли еще достаточного
применения.
Далее в целях анализа процесса принятия управленческого решения
выделены те этапы, которые могут быть подвержены логической и
статистической оценке по доступным в настоящее время критериям.
Этап обсуждения и согласования решения является неотъемлемой
частью процесса принятия решения, построен на основе взаимодействия
органов управления, включает в себя окончательную "доводку"
управленческого решения. Для этого этапа используются контакты уровней
и звеньев управления между собой как по горизонтали, так и по
вертикали. Во многих случаях порядок согласования установлен правовыми
нормами. Участие юридической службы, профсоюзных организаций по
трудовым и кадровым вопросам является обязательным, так как
гарантирует их законность. Вместе с тем, во многих случаях
согласование является прерогативой руководителя и определяется
целесообразностью. Множественность согласований обычно свидетельствует
о непродуманности процедуры принятия решения и является сигналом для
рассмотрения рациональности самой процедуры.
По результатам исследования согласовано было 21,7% решений.
Выявлено пять видов согласования. Четкая регламентация порядка
согласования решений в зависимости от их вида в органах управления
отсутствует.
Организация этапа реализации и контроля
управленческих решений
Результат принятого решения, как бы ни было оно хорошо
подготовлено в ходе предыдущих этапов процесса управления, зависит от
его реализации. Работа по реализации решения исключительно трудна,
особенно для руководителя. Многие руководители еще при подготовке
решения умышленно идут на его упрощение с целью повышения вероятности
реализации. В настоящее время в системе управления здравоохранением
проблеме реализации решений уделяется еще недостаточное внимание.
Выполнение решения, в свою очередь, зависит от качества плана
реализации, определяется подбором исполнителей, ресурсным
обеспечением, организацией оперативной работы, системой контроля
исполнения, своевременной корректировкой решения. Помимо этого,
существенное влияние на реализацию решения оказывают волевые
особенности руководителя, психология исполнителей. В соответствии с
рекомендацией экспертов организация выполнения решения начинается с
разъяснения смысла и значения принятого решения, особенностей
организационных мероприятий, планируемых результатов и т.д.
Целенаправленно доведены до исполнителей были 19,5% решений.
Эксперты, анализируя количество и состав решений, доводимых до
исполнителей, считают, что численность этой группы должна быть
увеличена на 25,2% решений, в основном за счет повышения
разъяснительной работы по выполнению плановых документов.
После того, как началась реализация решения, важную роль
приобретает контроль за ходом его выполнения. Его главная задача -
обеспечить достижение намеченных целей, предотвратить срыв принятого
решения. Для этого необходимы систематический анализ хода реализации
решения, своевременное выявление отклонений от заданной программы и
принятие мер по их ликвидации.
Результаты анализа различных видов и форм контроля показывают,
что на уровне области ведущей его формой является итоговый контроль
(78,9% решений), в том числе письменное информирование исполнителей
(53,0%), проверка на местах (16,5%), устное сообщение исполнителей
(9,4%).
Вместе с тем, на данном уровне управления недостаточно
использовался текущий контроль, в том числе письменное сообщение
исполнителей осуществлялось при 15,8% решений. Проверкам в ходе
реализации подвергались 5,3%, решений.
При исполнении планов и решений коллегии значительная роль
отводится текущему контролю: письменному сообщению исполнителей (60%
решений) и проверке на местах (20 - 30% решений). Периодичность
осуществления текущего контроля при различных видах решений: наиболее
часто (в 45% случаев) решения подвергаются ежеквартальному и прочим (1
- 2 раза в год) формам контроля (34,4%).
Качественная оценка процесса принятия
управленческих решений
Необходимость корректировки первоначального решения в процессе
его реализации определяется объективными изменениями внешних или
внутренних факторов, а также может быть вызвана дефектами процесса
управления, недоработанностью самого решения, плохой организацией его
выполнения и т.п. Корректировка решения является закономерным
процессом, к которому должны быть готовы как руководители, принимающие
решения, так и исполнители. Однако частая корректировка решений
свидетельствует о слабости руководства, поэтому на изменение решения
руководитель должен идти только в том случае, если оно становится
тормозом развития. На практике каждое пятое решение подлежит
корректировке. Причем изменения вносятся почти в половину (46,8%)
утвержденных планов и решений коллегии. Около 20% приказов,
распоряжений и инструкций также корректируются в ходе исполнения. В
зависимости от мотивации корректировки все решения распределились
следующим образом: в пересмотре сроков выполнения нуждались 10,1% всех
принятых решений, приведении решений в соответствие с новыми задачами
- 7,6%. Неправильная постановка цели выявилась при реализации еще 0,8%
решений. Планы и решения коллегии преимущественно требовали
корректировки из-за недоучета возникновения новых задач, требующих
решения. По этой причине изменения вносились в каждый третий
утвержденный план, в 29% решений коллегии. При реализации распоряжений
и приказов основной причиной корректировок явилась необходимость
уточнения сроков выполнения, соответственно в 11,5 и 14,8% случаев.
Недоучет ситуации явился причиной исправления 7,0% принятых
приказов и 4,0% распоряжений. Анализируя частоту и причины
корректировки принятых решений, эксперты выявили следующую тенденцию:
при большом числе решений, подлежащих исправлению, руководители
необоснованно внесли изменения еще в <...>% принятых решений.
С целью интегральной оценки процесса принятия управленческих
решений проводился анализ их выполняемости, т.е. изучались конечные
результаты управленческой деятельности. В качестве критериев были
выбраны своевременность и полнота исполнения решений. По официальным
данным, более 65% решений реализованы в срок и полностью. По оценке
экспертов, сроки исполнения 39,6% решений не были выдержаны. Главным
образом это происходило из-за установления нереальных сроков
исполнения и зависело непосредственно от самих исполнителей. Сроки
перенесенных решений в связи с недостаточностью
материально-технического обеспечения незначительны - 5,5%.
Группа нереализованных решений в основном состоит из частично
выполненных - 14,1% и не выполненных полностью - 1,2%. Основными
причинами, влекущими за собой невыполнение решений, являются отношение
самих исполнителей (84,9%) и отсутствие необходимого
материально-технического обеспечения (15,1%).
Изучение длительности различных этапов управленческого цикла
позволило оценить качественные параметры его организации. С этой целью
весь процесс подготовки - реализации решения был разбит на три
основных этапа, которые, в основном, определяли длительность
управленческого цикла: этап подготовки и принятия решения, этап
доведения решения до исполнителей и этап выполнения решения.
Средняя длительность первого этапа составила 6,5 дня. Из общего
числа решений 34,2% принимались в первые три дня, в течение 4 - 7 дней
были приняты 21,5% решений, 8 - 15 дней - 10,8%, 16 дней и более -
33,5%.
По данным экспертной оценки, на долю решений, прошедших этот этап
в срок, приходилось 61,2% решений. В то время как удельный вес
несвоевременно принятых решений составил 38,8%, в том числе с
опозданием на 1 - 7 дней принимаются 20,1% решений, с опозданием на 8
- 15 дней - 8,0% решений и свыше 16 дней - 10,7% решений.
По мнению экспертов, только 53,3% решений доводится до
исполнителей своевременно. Каждое третье (35,6%) - с опозданием на 1 -
7 дней. С опозданием на 8 - 15 дней, а также 16 и больше дней доведено
до исполнителей соответственно 8,6 и 2,6% решений.
Срок реализации решений позволяет определить планируемую среднюю
длительность их выполнения в 15,8 дня. При этом для выполнения
основной доли решений (более 80%) устанавливаемые сроки
предусматривают реализацию в течение 30 дней. Удельный вес решений,
сроки выполнения которых свыше одного месяца и более, незначителен.
Таким образом, из проведенного анализа очевидна необходимость
совершенствования организации процесса управления, целесообразность
более широкого использования современных технологий. Сложность
решаемых задач, особенно в период реформирования здравоохранения,
обусловливает необходимость перехода отрасли на научные принципы
управления.
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ВЫРАБОТКИ
УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Получение и анализ информации - основа
этапа подготовки решения
Информационное обеспечение процесса подготовки, принятия и
реализации решения осуществляется с использованием четырех видов
информации, позволяющей:
- осуществить выбор и формирование целей (целеполагание);
- разработать программы действий (планирование);
- обеспечить нормальное протекание управленческого процесса по
заданной программе или плану (регулирование);
- оценить эффективность реализации решения.
Совокупность всех видов информационного обеспечения,
используемого органами для выработки управляющих воздействий,
составляет информационный массив, что достигается рациональной
систематизацией информации, правильностью ее распределения по звеньям
управления в соответствии с решаемыми задачами.
Информационный массив должен обеспечивать:
- прямое обращение потребителей к хранимой информации и
возможность многократного ее использования;
- наиболее полное удовлетворение информационных потребностей
органов управления на всех уровнях;
- оперативный поиск и выдачу информации по запросу;
- предохранение информации от искажений;
- защиту от несанкционированного доступа к информации.
Информация должна соответствовать следующим основным требованиям:
- своевременность:
- достоверность (с определенной вероятностью);
- достаточность;
- надежность (с определенной степенью риска);
- комплектность системы информации;
- адресность;
- правовая корректность информации;
- многократность использования;
- высокая скорость сбора, обработки и передачи;
- возможность кодирования;
- актуальность.
Эффективная работа с информацией предусматривает формирование ее
потоков внутри органа управления, между органом управления и
управляемой системой, между органами управления различного уровня.
Рационализация потоков информации имеет цель исключить
дублирование информации, минимизировать маршруты ее прохождения и
обеспечить рациональный обмен информацией между органами управления.
Информационный поток характеризуется адресностью (наличием
источника и потребителя информации), режимом (регламентом) передачи от
источника до потребителя и объемом передаваемой информации.
Важнейшим этапом формирования информационного обеспечения
является организация технологического процесса переработки информации
с помощью новых информационных технологий (НИТ).
Новые информационные технологии включают:
- новые технологии коммуникаций на основе локальных и
распределительных сетей ЭВМ;
- новые технологии обработки информации на основе персональных
компьютеров (ПЭВМ) и специализированных рабочих мест;
- технологии, исключающие бумагу как основной носитель
информации;
- новые технологии принятия решений на основе средств
искусственного интеллекта.
Внедрение новых информационных технологий в управленческую
деятельность преследует не только автоматизацию рутинных методов
обработки информации, но и организацию процесса взаимодействия в
системе управления.
Методы анализа информации
Анализ информации - это творческий процесс, в котором основная
роль принадлежит лицу, готовящему решение.
Анализ осуществляется на основании реализации следующих
принципов:
- принципа единства анализа и синтеза, который предполагает
разложение на составные части анализируемые сложные явления, предметы
с целью глубокого изучения с последующим рассмотрением их в целом во
взаимосвязи и взаимозависимости;
- принцип выделения ведущего звена (ранжирования факторов)
предполагает постановку целей и установление способов их достижения;
- принцип обеспечения сопоставимости вариантов анализа по объему,
качеству, срокам, методам получения информации и условиям применением
объектов анализа;
- принцип оперативности и своевременности направлен на сокращение
времени выполнения работ за счет реализации принципов рациональной
организации частичных процессов, кодирования и автоматизации
информации, повышения ее качества и использования научных методов
анализа;
- принцип количественной определенности предполагает
количественное выражение исследуемых параметров.
|
