I. Характеристика потребностей общества, на реализацию
которых направлена Программа
Принятие Федерального закона "О Государственной компании
"Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации" было вызвано необходимостью
создания эффективного инструмента для достижения следующих целей:
формирование опорной сети скоростных автомобильных дорог
федерального значения с высоким транспортно-эксплуатационным
состоянием и высоким уровнем безопасности и экологичности;
решение задач, связанных с гармонизацией инвестиционных циклов за
счет привлечения частных инвестиций ввиду невозможности обеспечения в
рамках существующего бюджетного процесса ритмичного исполнения
инвестиционных обязательств государства;
формирование рыночно ориентированной системы управления дорожным
хозяйством, направленной на привлечение частного капитала, а также на
создание финансовых инструментов по мобилизации инвестиционных средств
(размещение облигационных займов, привлечение частных кредитов,
предоставление долгосрочных гарантий возврата капитала и др.);
извлечение дополнительных доходов от эксплуатации и использования
имущества дорог с целью направления их на повышение уровня содержания
дорог и реализацию дорожных проектов;
повышение качества услуг, предоставляемых пользователям
автомобильных дорог федерального значения, в том числе за счет
улучшения технических характеристик дорог, увеличения их пропускной
способности, а также за счет повышения уровня безопасности движения и
качества сервисного обслуживания на дорогах;
повышение эффективности управления дорожным хозяйством и
улучшение результативности работы дорожных предприятий, в том числе
путем стимулирования внедрения новых материалов, оборудования и
передовых технологий для снижения удельных затрат выполнения дорожных
работ, улучшения их качества и роста производительности труда;
переход к этапу динамичного развития сети автомобильных дорог,
отвечающему потребностям экономики и населения страны, в том числе за
счет формирования национальной сети автомагистралей и скоростных
автомобильных дорог, связывающих основные хозяйственные центры страны.
Инфраструктурные ограничения экономического роста во многом
связаны с тем, что развитие дорожной сети в Российской Федерации
существенно отстает от потребностей экономики и населения страны. В
настоящее время темпы автомобилизации значительно превышают показатели
прироста и увеличения пропускной способности дорожной сети, которые на
протяжении последних лет являются одними из наиболее низких среди
аналогичных показателей в ведущих странах мира.
В Российской Федерации отсутствует сеть многополосных
автомагистралей, способных обеспечивать скоростной безостановочный
режим движения транспортных потоков и высокий уровень услуг,
предоставляемых пользователям, что приводит к невозможности
использования географических преимуществ и транзитного потенциала
России, существенному снижению скорости движения грузов и пассажиров,
увеличению транспортных издержек в экономике, а также к снижению
уровня мобильности населения и субъектов рынка в сравнении со
странами, имеющими развитую дорожную сеть.
Конфигурация федеральной сети автомобильных дорог характеризуется
ярко выраженной радиальной структурой, недостаточным числом
соединительных и хордовых магистралей, ориентированностью на
Московский транспортный узел, в то время как ряд регионов фактически
лишены прямых транспортных связей по кратчайшим направлениям.
Результатом существования подобной структуры является значительное
увеличение протяженности маршрутов движения, перепробег автомобильного
транспорта, а также возникающее в связи с этим увеличение транспортной
нагрузки на Московский, Санкт-Петербургский и ряд других крупных
транспортных узлов.
Интенсивность движения по ряду выходящих из г. Москвы радиальных
маршрутов достигает 100 - 150 тыс. автомобилей в сутки, что
значительно превышает предельную пропускную способность автомобильных
дорог. Проблемы исчерпания пропускной способности въездных магистралей
характерны и для других крупнейших городов Российской Федерации с
численностью населения свыше 1 млн. жителей. В летний период, когда
интенсивность движения достигает пиковых значений, многие участки
федеральных автомобильных дорог на подъездах к крупным городам
оказываются фактически парализованными в связи с возникновением
многокилометровых транспортных заторов. Это приводит к увеличению
транспортных издержек в 2 - 3 раза и временных потерь для экономики и
пользователей автодорог.
С превышением нормативной загрузки эксплуатируется 13,6 тыс. км
автомобильных дорог федерального значения, что составляет 28,3
процента общей протяженности федеральной дорожной сети. Вследствие
недостаточного технического уровня и высокой степени загрузки средняя
скорость движения по важнейшим автодорожным маршрутам страны не
превышает 40 - 60 км/ч, в то время как в странах с развитой дорожной
инфраструктурой этот показатель в среднем составляет 80 - 100 км/ч.
Основная доля федеральных дорог (свыше 80 процентов) - это
автодороги II и III технических категорий, при этом относительная
протяженность федеральных дорог I категории составляет лишь около 8
процентов. С учетом существующей интенсивности движения и фактического
уровня загрузки свыше одной третьей протяженности федеральных дорог
требует реконструкции и модернизации с повышением технической
категории и усилением дорожной одежды для обеспечения пропуска
современных большегрузных автотранспортных средств.
В настоящее время нормативным требованиям соответствует лишь 34,6
процента автомобильных дорог федерального значения. Результаты
диагностики транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных
дорог федерального значения, проведенной в 2008 году, показали, что:
28,5 тыс. км дорог не соответствуют предельно допустимым
значениям по ровности (59,2 процента общей протяженности федеральной
дорожной сети);
12,2 тыс. км дорог не соответствуют предельно допустимым
значениям по сцеплению (25,4 процента общей протяженности федеральной
дорожной сети);
24,9 тыс. км дорог не соответствуют предельно допустимым
значениям по прочности (51,9 процента общей протяженности федеральной
дорожной сети);
35,1 тыс. км дорог не соответствуют предельно допустимым
значениям по дефектам (73 процента общей протяженности федеральной
дорожной сети).
На сети автомобильных дорог федерального значения расположены
5752 единицы мостовых сооружений, из которых 19 процентов имеют
неудовлетворительное техническое состояние.
В результате недофинансирования дорожного хозяйства не
обеспечивается проведение необходимого объема работ по содержанию,
ремонту и реконструкции автомобильных дорог, а осуществляется
строительство лишь небольшого числа приоритетных объектов.
Из-за несоответствия транспортно-эксплуатационного состояния
автомобильных дорог нормативным требованиям затраты на автомобильные
перевозки возрастают в 1,3 - 1,5 раза, а потери от
дорожно-транспортных происшествий - на 15 - 20 процентов.
Таким образом, к числу основных причин, сдерживающих развитие
дорожного хозяйства в соответствии с потребностями общества,
относятся:
недостаточность финансовых ресурсов для обеспечения строительства
и реконструкции автомобильных дорог, приведения их в нормативное
транспортно-эксплуатационное состояние;
ограниченность возможностей существующей системы управления
дорожным хозяйством по привлечению частных финансовых ресурсов,
заключению долгосрочных контрактов на выполнение дорожных работ и
использованию современных управленческих технологий, применяемых в
сфере бизнеса;
низкая мотивированность дорожных организаций к достижению высоких
хозяйственных результатов и качественному выполнению работ и услуг,
включая повышение долговечности и надежности конструкций дорожных
одежд, уменьшение материалоемкости и уровня удельных затрат,
увеличение межремонтных сроков службы автомобильных дорог и дорожных
сооружений, сокращение сроков проектирования и производства работ и
др.;
недостаточная эффективность системы управления дорожным
хозяйством, ориентированной на своевременное освоение выделяемых
средств, а не на внедрение инноваций, повышение производительности
труда, улучшение транспортно-эксплуатационных показателей дорожной
сети и обеспечение длительного срока службы дорожных покрытий;
отсутствие действенных инструментов извлечения доходов от
использования имущества федеральных автомобильных дорог, включая
доходы от использования полос отвода и придорожных полос, которые
позволили бы снизить уровень бюджетной нагрузки и создать
дополнительное ресурсное обеспечение для модернизации и развития
дорожной сети.
Сети платных автомагистралей и скоростных автомобильных дорог
созданы во многих развитых и развивающихся странах мира. В большинстве
стран почти 100 процентов магистральных автомобильных дорог
эксплуатируются на платной основе. В настоящее время наибольшую
протяженность сети платных автомобильных дорог имеют Китайская
Народная Республика, Федеративная Республика Германия (в этой стране в
2005 году был введен платный проезд для всех грузовых автотранспортных
средств весом более 12 тонн по магистральной автодорожной сети),
Французская Республика, Япония, Соединенные Штаты Америки,
Мексиканские Соединенные Штаты и Итальянская Республика. Доходы от
сбора платы за проезд по платным автомобильным дорогам достигли в 2007
году во Французской Республике 7,4 млрд. евро, в Итальянской
Республике - 4,5 млрд. евро, в Федеративной Республике Германия - 3,4
млрд. евро, в Королевстве Испания - 2 млрд. евро.
Наиболее высокими темпами развивается сеть платных автомобильных
дорог в Китайской Народной Республике, протяженность которых достигла
133 тыс. км (60 тыс. км приходится на скоростные автомобильные
дороги). Многие новые не скоростные, но достаточно важные для
провинций Китайской Народной Республики национальные автомобильные
дороги также строятся как платные дороги. В настоящее время в этом
государстве вводится 6 - 8 тыс. км платных скоростных автомагистралей
в год, а объем инвестиций в их строительство ежегодно составляет 17 -
18 млрд. долларов США.
Протяженность платных автомобильных дорог в различных странах
мира приведена в приложении N 27.
В 1996 году Правительством Китайской Народной Республики была
принята долгосрочная 25-летняя программа по строительству национальной
системы скоростных автомобильных дорог, предусматривающая к 2020 году
строительство 85 тыс. км платных скоростных автомагистралей, что
позволит соединить все крупные города с населением более 200 тыс.
жителей. К 2030 году сеть платных скоростных дорог Китайской Народной
Республики достигнет 120 тыс. км, а к 2050 году - 175 тыс. км.
В отличие от других развитых и развивающихся стран, где сети
платных автомагистралей и скоростных автомобильных дорог уже давно
созданы и успешно функционируют, принося существенные доходы, в
Российской Федерации они практически отсутствуют. В настоящее время на
автомобильных дорогах федерального значения эксплуатируется только
один платный участок на обходе с. Хлевное в Липецкой области
протяженностью около 20 км.
Потребность в создании автомагистралей и скоростных автомобильных
дорог в Российской Федерации уже сейчас составляет свыше 9 тыс. км.
Согласно Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030
года к 2020 году планируется построить в Российской Федерации только 3
тыс. км платных скоростных автомобильных дорог, а к 2030 году - 9 тыс.
км таких дорог.
Опыт развития сети платных автомобильных дорог в других странах
показал их важное значение для социально-экономического развития и
повышения инвестиционной активности. Строительство платных
автомобильных дорог позволило привлечь существенные объемы частных
инвестиций в дорожное хозяйство, создать транспортную инфраструктуру,
обеспечивающую высокое качество услуг пользователям автомобильных
дорог, существенно снизить затраты времени на передвижения,
транспортные расходы и ущерб от дорожно-транспортных происшествий. Со
строительством платных автомобильных дорог значительное развитие
получили территории, находящиеся в зоне их тяготения, существенно
возросла ценность земельных участков, имеющих удобный выход на сеть
автомагистралей. За счет развития придорожного сервиса и создания
новых предприятий повысился уровень занятости населения, проживающего
на таких территориях, и возросли налоговые поступления в бюджетную
систему страны.
Реализация Программы позволит решить следующие приоритетные
задачи развития дорожного хозяйства страны:
обеспечение положительной динамики в развитии транспортной
инфраструктуры России за счет строительства автомагистралей и
скоростных автомобильных дорог, реконструкции важнейших автомобильных
дорог федерального значения в составе международных и межрегиональных
транспортных коридоров с целью улучшения транспортной доступности,
увеличения скорости движения грузов и пассажиров, снижения
транспортных расходов, уровня аварийности и, как следствие, повышение
качества жизни населения и рост конкурентоспособности отраслей
экономики страны;
повышение качества услуг, предоставляемых пользователям
автодорожной сети за счет улучшения транспортно-эксплуатационного
состояния, уровня обустройства и роста пропускной способности
автомобильных дорог Государственной компании, а также создания
развитой и современной инфраструктуры услуг дорожного сервиса;
повышение эффективности использования имущества автомобильных
дорог федерального значения за счет поэтапного внедрения принципа
платности пользования автомобильными дорогами, а также механизмов
извлечения доходов от использования и развития полос отвода и
придорожных полос для нужд развития отрасли;
привлечение масштабных частных инвестиций в строительство и
реконструкцию федеральной сети дорог, обеспечивающих расширение
ресурсной базы отрасли и оптимизацию бюджетных расходов;
внедрение эффективных методов управления дорожным хозяйством,
включая методы проектного финансирования, планирование расходов на
период жизненного цикла автомобильных дорог, заключение долгосрочных
контрактов, широкое применение различных форм и механизмов
государственно-частного партнерства, а также новых форм и принципов
управления, основанных на применении передового опыта, знаний и
технологий;
развитие рыночных отношений во всех секторах дорожного хозяйства,
создание эффективной конкурентной рыночной среды, ориентированной на
внедрение инноваций, снижение уровня издержек, повышение качества и
производительности труда, а также качества услуг, предоставляемых
пользователям автомобильных дорог;
обеспечение формирования в стране мощной дорожно-строительной
индустрии, стимулирование производства и широкого использования
высококачественных строительных материалов, современных технологий,
машин и оборудования.
Государственная компания является некоммерческой организацией,
созданной Российской Федерацией на основе имущественных взносов в
целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в
сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на
основе доверительного управления.
Учредителем Государственной компании выступает Российская
Федерация. Права и обязанности учредителя Государственной компании
осуществляет от имени Российской Федерации Правительство Российской
Федерации или уполномоченный Правительством Российской Федерации
федеральный орган исполнительной власти.
Государственная компания создается и действует в целях
поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных
дорог, переданных ей в доверительное управление, увеличения их
пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения
качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог за
счет развития объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос
отвода и придорожных полос автомобильных дорог.
Государственная компания вправе осуществлять деятельность,
приносящую доходы, если она соответствует целям, для достижения
которых Государственная компания создана. После уплаты налогов и
сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, доходы
Государственной компании направляются на осуществление:
деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами
Государственной компании;
деятельности по организации строительства и реконструкции
автомобильных дорог Государственной компании;
иной деятельности, направленной на достижение целей
Государственной компании.
Программа составлена в соответствии с указанными видами ее
деятельности на 2010 - 2015 годы.
В течение 180 дней со дня вступления в силу Федерального закона
"О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации" Правительство Российской Федерации должно утвердить
перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения,
подлежащих первоначальной передаче в доверительное управление
Государственной компании, а также сроки такой передачи.
В доверительное управление Государственной компании в 2010 - 2011
годах планируется передача следующих автомобильных дорог общего
пользования:
до 1 мая 2010 г. - М-1 "Беларусь" - от Москвы до границы с
Республикой Белоруссия (на Минск, Брест) без подъезда к г. Смоленску
(общая протяженность 449,9 км), М-4 "Дон" - от Москвы через Воронеж,
Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска без подъездов к гг.
Липецку, Воронежу, Ростову-на-Дону, Краснодару и без подъезда к
аэропорту Домодедово (общая протяженность - 1517 км);
с 1 января 2011 г. - М-3 "Украина" - от Москвы через Калугу,
Брянск до границы с Украиной (на Киев) без подъездов к гг. Калуге,
Брянску (общая протяженность - 488,9 км).
Начиная с 2013 года участки скоростной автомобильной дороги
Москва - Санкт-Петербург по мере их ввода будут передаваться в
доверительное управление Государственной компании.
После завершения строительства в доверительное управление
Государственной компании перейдут:
кольцевой маршрут в районе Приморской рекреационной зоны в
Калининградской области на участке от г. Зеленоградска до г.
Светлогорска (общая протяженность - 24,1 км);
автомобильная дорога Санкт-Петербург - Вологда - Казань -
Оренбург - граница с Республикой Казахстан (на Алма-Ату) на участке
Шали - Сорочьи Горы (протяженность - 54 км) и на обходе г. Вологды
(протяженность - 14 км).
В 2010 - 2015 годах на указанных автомобильных дорогах
планируется проведение ряда мероприятий по строительству и
реконструкции, в результате которых протяженность переданных в
доверительное управление Государственной компании автомагистралей
будет изменяться в соответствии с прогнозируемой динамикой, которая
приводится в приложении N 4 к настоящей Программе.
В рамках реализации Программы планируется формирование в
Российской Федерации сети платных автомобильных дорог. Доходы от сбора
платы за проезд по таким дорогам (за исключением участков, по которым
доходы поступают в пользу концессионеров) будут направляться на
финансирование деятельности Государственной компании по доверительному
управлению, включая обеспечение содержания, ремонта и капитального
ремонта автомобильных дорог Государственной компании.
Развитие сети платных автомобильных дорог в Российской Федерации
станет не только источником дополнительных поступлений для
финансирования потребностей функционирования и развития дорожного
хозяйства, но и рассматривается в качестве одного из основных
инструментов привлечения частных инвестиций, в том числе на основе
механизма концессии и иных форм государственно-частного партнерства.
|
