09-09-2005 В ГД обсудили законопроект, регламентирующий налоговые проверки
В четверг, 8 сентября, в Государственной думе РФ состоялись парламентские слушания на тему «Проблемы взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов и проект федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, связанных с совершенствованием администрирования налогов и сборов». Провел слушания Комитет ГД по бюджету и налогам. В ходе слушаний были рассмотрены два из трех альтернативных законопроектов. Один из них был разработан созданной при Правительстве РФ рабочей группой, куда входили представители Минфина, МЭРТ, предпринимательского сообщества, депутаты ГД; второй подготовила группа депутатов ГД. Третий законопроект, который не был представлен на заседании, но положений которого также касались выступавшие, был разработан депутатами ГД Виктором Похмелкиным и Владимиром Головлевым.
Открывая заседание, председатель Комитета ГД по бюджету и налогам Юрий Васильев сказал, что проблемы взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов, организации работы налоговых органов в последнее время приобрели особую актуальность. Он отметил складывающуюся сейчас положительную тенденцию в процессе налогового законотворчества, когда нормы законопроектов разрабатываются правительственными ведомствами в тесном сотрудничестве с представителями Федерального Собрания РФ и общественных объединений предпринимателей.
Ю.Васильев сообщил, что в настоящее время в ГД представлены три альтернативных законопроекта, вносящие изменения в общую часть Налогового кодекса РФ. Первое чтение этих законопроектов намечено на осень текущего года. Комитет по бюджету и налогам считает целесообразным рассмотреть все три законопроекта и учесть их особенности при доработке того законопроекта, который будет принят ГД в первом чтении. «Ни один из этих законопроектов не решает полностью задач совершенствования налогового администрирования, и тот законопроект, который будет принят в первом чтении, будет нуждаться в существенной доработке», - отметил Ю.Васильев.
О правительственном законопроекте рассказал собравшимся заместитель министра финансов РФ Сергей Шаталов. Он отметил, что в его разработке принимали активное участие представители крупного, среднего и малого бизнеса, а тажке Госдумы. Данный законопроект решает существующие в настоящее время проблемы сферы налогового администрирования. Он отметил, что авторы законопроекта исходили из того, что нужно предоставить налогоплательщикам гарантии защиты их законных прав и интересов, добиться, чтобы исполнение налогового законодательства не было чрезмерно обременительным, чтобы налогоплательщики могли защищать свои права на любом уровне, в том числе и в суде. По словам С.Шаталова, во многом те дефекты, которые существуют сегодня в сфере налогового администрирования, связаны с отсутствием или недостаточно четким определением процедур. «Если правила сформулированы нечетко или допускают двоякое толкование, то конфликтные ситуации неизбежны», - уверен замминистра. При этом, подчеркнул он, нельзя забывать, что должен быть сохранен баланс интересов налоговых органов, которые выступают от лица государства, и налогоплательщиков. Законопроект не должен подорвать систему эффективного налогового контроля, он должен сделать ее более простой, пояснил С.Шаталов.
По его словам, в рамках законопроекта основное внимание уделено улучшению налогового администрирования в части налоговых проверок. Но законопроект этим не исчерпывается, в нем также уточняется ряд понятий и определений, в частности, «индивидуальный предприниматель», «налоговый резидент РФ». Но основа законопроекта – это улучшение налогового администрирования. Изменения, которые вносятся в НК законопроектом, касаются всех видов налоговых проверок: камеральных, выездных и повторных.
Говорят о камеральных проверках, С.Шаталов отметил, что их функции расширяются, и помимо проверки правильности заполнения налоговой декларации и арифметики в ходе этих проверок также будут анализироваться другие позиции. В частности, насколько данные, представленные налогоплательщиком, соответствуют данным, которые он представлял в предыдущие налоговые периоды, есть ли существенные отклонения. «Камеральная налоговая проверка имеет право на то, чтобы проводить такую аналитическую работу, это сокращает объем выездных налоговых проверок», - пояснил замминистра.
Также, отметил он, задачей законопроекта было определить тот перечень документов, которые налоговые органы вправе затребовать для проведения камеральной проверки. Всего могут быть затребованы документы трех типов. Во-первых, это общие декларации и расчеты, которые предоставляются вместе с налоговой декларацией. В данном случае законопроектом прописан четкий перечень документов, представляемых налогоплательщиком. Сложнее ситуация в двух остальных случаях, при которых сделать этот перечень закрытым невозможно. Это касается ситуаций, при которых налогоплательщик претендует на какие-либо льготы или уплачивает налог на добычу полезных ископаемых. Замминистра пояснил, что как невозможно прописать полный перечень документов по каждой льготе, так и – по каждому природному ископаемому. Перечень этих документов будет определяться приказом Минфина и именно им будут руководствоваться налоговые органы при проведении налоговых проверок, пояснил С.Шаталов.
Он сообщил также, что законопроект приравнивает в процедурном плане камеральные проверки к выездным. Налоговые органы, осуществляя камеральную проверку и обнаруживая правонарушение, составляют акт по результатам проверки. «Это новый элемент», - подчеркнул замминистра. Требование об уплате налогов, которое может появиться в результате, имеет тот же правовой статус, что и при выездной проверке. Кроме того, увеличиваются сроки предоставления документов при проверках, причем налоговым органам дано право их увеличивать.
Относительно выездных налоговых проверок замминистра сообщил следующее. До сих пор основная критика проведения этих проверок была связана с тем, что налоговые органы могут проводить у налогоплательщика круглый год, так как время проведения налоговой проверки исчисляется по фактическому нахождению налогового инспектора на территории предприятия. Законопроектом устанавливается, что в течение года может быть проведено не более двух выездных налоговых проверок; также устанавливаются новые правила исчисления сроков, новые ограничители по времени при проведении налоговых проверок. В зависимости от того, имеются у предприятия или нет обособленные подразделения, налоговая проверка проводится не более чем в течение 2-3 месяцев вне зависимости от присутствия на территории предприятия налогового инспектора. Однако в некоторых случаях этими сроками обойтись невозможно, отметил С.Шаталов, могут потребоваться проведение экспертиз, встречных налоговых проверок и проч. В законопроекте прописана процедура последовательного продления налоговой службой сроков проведения налоговой проверки, причем каждый раз уровень ответственного лица при принятии следующего решения повышается вплоть до руководителя налогового органа. В любом случае продолжительность налоговой проверки не может превышать 14-15 месяцев, сообщил замминистра.
По его словам, законопроектом ограничены возможности для проведения повторных проверок. В этом отношении уровень принятия решения также резко повышен, что должно повысить и ответственность налоговых органов. Эти проверки возможны в двух случаях: при реорганизации/ликвидации предприятия и в плане контроля за работой нижестоящих налоговых органов. Для крупнейших налогоплательщиков решение о повторной проверке принимает руководитель Федеральной налоговой службы, санкцию на которую дает министр финансов, отметил С.Шаталов.
Кроме того, сообщил он, в законопроекте меняется порядок предоставления отсрочки налоговых платежей: теперь налоговые органы могут предоставлять отсрочку на срок до 1 года, а возможно – и до 3 лет. Устанавливается единый перечень оснований и порядок списания задолженностей, признанных безнадежными. Уточняется состав налоговых правонарушений.
Альтернативный правительственному законопроект, разработанный группой депутатов ГД, представил один из его авторов Сергей Штогрин. Он сообщил, что законопроект был разработан депутатами ГД и внесен в Госдуму в начале 2002 года. Законопроектом уточняются понятия законодательства по налогам и сборам, сфера его применения; устраняются дефекты формулировок общей части НК, заполняются имеющиеся пробелы налогового законодательства, а также упрощается налоговое администрирование. Законопроект предлагает четко разграничить компетенцию федеральных, региональных и муниципальных властей по установлению и изменению налогов. Также в нем прописано, что инструкции, приказы и аналогичные документы, издаваемые налоговыми органами, не носят обязательный характер для налогоплательщиков. Разграничиваются понятия налога и налоговой санкции. Вводится обязанность для налоговых органов предоставлять налогоплательщику не только акт налоговой проверки, но и документы, составленные в рамках проводимой налоговой проверки. Законопроектом предусмотрено, что решение налогового органа о взыскании финансовых средств приостанавливается, если налогоплательщик обжалует решение в суде. Если при проведении камеральной проверки обнаруживается, что налогоплательщик допустил в декларации ошибку, которая не привела к изменению суммы уплаченного налога, предполагается механизм исправления отчетности без доначисления недоимки. Для дополнительной защиты налогоплательщика доступ должностных лиц налоговых органов на территорию предприятия-налогоплательщика будет разрешен только в рамках выездной налоговой проверки.
С.Штогрин также перечислил ряд проблем, которые не нашли своего отражения в законопроекте, но решить которые необходимо. Так, необходимо решить вопрос с использованием некоторых понятий, так как они носят субъективный характер, в частности, добросовестного/недобросовестного налогоплательщика, уклонение от налогов и реализацию права минимизации налоговой нагрузки.
Выступивший в ходе слушаний заместителя председателя Комитета по бюджету и налогам ГД Андрей Макаров отметил, что законопроект, внесенный правительством, более современный и актуальный, в нем подняты те проблемы, которые сегодня беспокоят бизнес. Остальным законопроектам три-четыре года, а проблемы, которые нужно исправлять, появились в последнее время, сообщил он. И подчеркнул, что базовым следует признать именно правительственный законопроект и дорабатывать его. Положительно в нем то, что правительство и бизнес-сообщество попытались совместно разработать законопроект и наметить «болевые точки». Это сотрудничество надо перенести и на законодательный уровень, считает А.Макаров.
Далее в своем выступлении он остановился на минусах правительственного законопроекта. Он уверен, что необходимо уточнить права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов: каждому праву налогоплательщика должна соответствовать обязанность налоговых органов и ответственность конкретного сотрудника налогового органа. Для этого нужно одновременно вносить изменения и в НК, и в закон о налоговых органах, считает А.Макаров. «Ответственность налогоплательщика всегда конкретна, а где ответственность налоговых органов?», - поставил он вопрос.
Особенно важным, отметил А.Макаров, является ограничение срока налоговой проверки. В правительственном законопроекте проверка может максимально длиться 14-15 месяцев. «Наконец-то есть граница проверки, но это 14-15 месяцев, однако мы говорим о количестве налоговых проверок в течение года, а в году 12 месяцев», - подчеркнул он. Кроме того, уверен А.Макаров, абсолютно необходим исчерпывающий перечень документов, которые могут затребовать налоговые органы от налогоплательщиков при проведении проверок.
А.Макаров считает, что в правительственном законопроекте камеральная проверка практически приравнена к выездной, но у них изначально различные функции: камеральная проверка преследует цель предотвратить нарушение. «Мы фактически меняем природу проверки», - отметил он. Также достаточно серьезной проблемой остается проведение встречных проверок. При повторной проверке проверяется работа нижестоящих налоговых органов, неясно, почему отвечает за это налогоплательщик, отметил А.Макаров.
По его словам, все, перечисленное им, нуждается в серьезной дополнительной регламентации при подготовке законопроекта ко второму чтению. Главная цель законопроекта - чтобы «терроризм налоговых органов в отношении налогоплательщика если и не прекратился, то проходил в рамках закона», подчеркнул А.Макаров.
Позицию комитета по бюджету Совета Федерации высказала его представитель Татьяна Попова. По ее словам, основная цель законопроекта - точно прописать все процедурные моменты взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков - в полной мере не достигнута. Она высказала замечания к правительственному законопроекту, так как считает, что именно его следует признать базовым при дальнейшей работе. Прежде всего, эти замечания касаются подхода к камеральной проверке: по законопроекту, она может быть непрерывной и приобретать характер выездной. Кроме того, минусом является неограниченный объем документов, которые может затребовать налоговый орган от налогоплательщика. Эта проверка по-прежнему остается достаточно сложной процедурой, подчеркнула Т.Попова.
По словам Т.Поповой, второе замечание комитета касается определения подхода к выездной проверке. Положительным в законопроекте является то, что ограничено количество этих проверок, однако общий срок четко не определен, содержатся расплывчатые формулировки, например, «в исключительных случаях». Нужно конкретизировать сроки проведения выездной проверки и основание их продления, уверена член СФ. Еще одно замечание, высказанное ей, касалось введение встречных проверок, которых раньше не было. Их сущность в законопроекте не прописана, нельзя вводить новый тип налоговой проверки без детальной регламентации ее проведения, уверена Т.Попова.
По ее словам, для нормальной системы взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков необходимо равновесие, установление равнозначных подходов в отношении прав и обязанностей и тех, и других. «Нужен симметричный подход», - подчеркнула член СФ.
Председатель экспертного совета по налоговому законодательству Комитета по бюджету и налогам Госдумы Михаил Орлов, выступивший в ходе заседания, отметил, что базовым надо признать правительственный законопроект, наиболее полно отражающий проблемы налоговой системы. Однако он имеет ряд минусов. Так, в нем расширяются обязанности налогоплательщика, а при конкретизации его прав возникают дополнительные условия для их реализации. С расширением прав налоговых органов не вводятся меры, которые гарантировали бы налогоплательщику, что эти права будут использоваться для улучшения налогового контроля, а не для каких-то иных целей. М.Орлов, как и большинство выступавших до него, подчеркнул необходимость разработки системы юридической ответственности сотрудников налоговых органов.
Подводя итоги заседания, А.Макаров отметил, что проблемы, поднятые в представленных законопроектах, актуальны с точки зрения взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками. Наиболее полно и подробно они изложены в законопроекте, подготовленном Правительством РФ, но альтернативные законопроекты содержат также очень важные предложения, которые необходимо учесть. «Принимая за базовый правительственный законопроект, мы рассматриваем его не как истину в последней инстанции, а как материал для серьезной работы», - отметил А.Макаров. При его доработке необходимо сохранить принципы, прописанные в ч.I НК: презумпцию невиновности налогоплательщика, положение, что бремя доказательств лежит на налоговых органах, а любая неясность трактуется в пользу налогоплательщика. |
|
|
